方案是否属于政府公文需要根据其制定主体、用途和规范性进行区分：

一、方案与政府公文的核心区别

制定主体不同

政府公文由政府机关、事业单位或法定授权组织制发，具有官方权威性；方案则多由企事业单位、社会团体或个人为解决具体问题或实现目标而制定，属于内部管理或业务指导文件。

权威性与约束力差异

政府公文具有法律效力和强制约束力，涉及法律、政策执行等严肃事务；方案通常为建议性或指导性文件，其实施需根据实际情况调整，不具备直接法律效力。

用途与格式规范

政府公文用于政策发布、行政决策、法律法规制定等，需严格遵循法定格式（如标题、正文、签发人等要素）；方案侧重问题解决策略，格式相对灵活，更注重实用性和可操作性。

二、方案在政府工作中的定位

虽然方案本身不属于政府公文，但政府机关在制定政策、规划项目时经常会采用方案形式。例如：

政策文件中的方案：

如《XX市城市规划方案》《XX领域改革实施方案》等，这类方案经政府审核后可能上升为政策文件，但本身属于前期调研和规划阶段。

行政指导性文件：部分方案可能以“指导意见”“建议”等形式出现，用于引导社会资本、企业参与公共服务或社会治理。

三、总结

方案本身是一种独立的工作计划或策略文件， 不属于政府公文。但政府机关会利用方案作为政策制定、项目管理的工具，其权威性和约束力取决于是否上升为正式政策文件。需注意区分“方案”与“公文”概念，避免混淆。